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我國社會組織管理政策的演變歷程

  建國以來,我國的社會組織管理政策已有將近70年的發展歷程。我們可將其演變歷程大致概括為:從建國初期的黨政社一體化同構下的總體性控制為特征,轉向改革開放之后的雙重管理和分類管理,而隨著政府職能轉變的需求和治理理念的更新,管理與服務并重的政策趨勢逐漸顯現。

  黨政社一體化同構背景下的社會組織總體性控制(1949-1978)

  1949年9月《中國人民政治協商會議共同綱領》第5條規定:中華人民共和國人民有思想、言論、集會、結社、通訊、人身、居住、遷徙、宗教信仰及示威游行的自由權。在此指引下,1950年9月由政務院通過的《社會團體登記暫行辦法》把社會團體分為社會公益團體、文藝工作團體、學術研究團體、宗教團體和其他合于人民政府法律組成的團體。為了使社會團體登記工作順利進行,1951年3月中央人民政府內務部又頒布《社會團體登記暫行辦法實施細則》。1956年之后,社會組織事務不再由某個政府部門統一管理,幾乎所有黨政機關都參與社會組織管理,每個部門都負責與自己業務相關的社會組織,社會組織無需集中登記注冊。新中國成立后至改革開放前的這段時期,我國社會組織管理體制呈現出黨政社一體化同構的特征,中國共產黨通過強大的組織資源對經濟、社會和組織進行總體性控制和動員,多頭管理也使得社會組織漸漸成為黨和政府的附屬機關,社會領域尤其是社會團體的發育處于停滯狀態。尤其是隨著單位制的形成和逐漸成熟,個人被納入到行政集體領導之中,“不僅從根本上吞食了社會組織存在的社會空間,而且也從根本上使留存下來的具有社會組織性質的各類社會團體空洞化”。

  社會組織“雙重管理”政策的形成和發展(1978-1998)

  1978年十一屆三中全會之后,民政部的設立,標志著近30年的社會組織多頭管理體制開始有所松動。然而,從1978年到1988年十年間,社團管理仍然處于混亂狀態,沒有專門的職能部門負責,甚至一些社會團體可以審批和管理社團,還有一些社會團體未經部門批準就擅自開展活動。一方面是社會組織管理政策的滯后性,這一時期指導社會組織發展的政策文件仍是50年代頒布的條例;與此相對的是社會組織的蓬勃發展,數量急劇增加。有統計數據顯示,截至1989年初,全國性社團由文革前的近百個發展到1600多個,增長了15倍;地方性社團也由6000多個發展到近20萬個,增長了約32倍。社會組織無序發展的狀況也倒逼決策層開始制定相關管理政策。1988年,民政部成立了社團管理司并于同年9月通過了《基金會管理辦法》,1989年國務院又頒布了《社會團體管理登記條例》,確立了“雙重負責、分級管理”的管理體制,申請成立社會團體,應當經過有關業務主管部門審查同意后,向登記管理機關申請登記。雙重管理體制的確立為社會組織的發展提供了重要的制度保障。

  在對社會組織監管不到位的情況下,缺乏官方背景的社會組織由于資金不足開始大量從事以營利為目的的經營活動;部分民辦社會組織較多地涉入政治活動甚至受到外部敵對勢力的影響。維護政治和社會穩定成為這一時期社會組織管理政策的重要目標。在這種背景下,1996年,國務院發布了《關于加強社會團體和民辦非企業單位管理工作的通知》,要求修訂1989年頒布的《社會團體登記管理條例》,建立登記管理機關和業務主管單位雙重負責的管理體制。1998年,新修訂的《社會團體登記管理條例》正式公布,標志著社會組織的“雙重管理體制”正式形成。2004年國務院在1988年頒布的《基金會管理辦法》的基礎上制定了《基金會管理條例》,由此形成了《社會團體登記管理條例》(1998)、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》(1998)、《基金會管理條例》(2004)為主的社會組織政策體系。

  治理背景下管理和服務并重政策的轉向(1998-至今)

  在治理背景和政府職能轉變背景下,社會組織政策一方面延續了之前的雙重管理的政策思路并建立了相對完善的政策體系;另一方面,也強化了服務職能,在行業組織脫鉤、慈善組織發展等諸多方面都有所突破。2002年黨的十六屆六中全會提出“健全社會組織,增強服務社會功能。堅持培育發展和管理監督并重,完善培育扶持和依法管理社會組織的政策,發揮各類社會組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用”。2013年3月,第十二屆全國人民代表大會第一次會議通過《關于國務院機構改革和職能轉變方案的決定》,其中國務院機構職能轉變章節中的第七條提出“改革社會組織管理制度。重點培育、優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織。成立這些社會組織,直接向民政部門依法申請登記,不再需要業務主管單位審查同意。”這是社會組織直接登記首次在國家層面政策中被予以明確。2013年,十八屆三中全會《中共中央關于深化改革若干重大問題的決定》明確提出,要激發社會組織活力,重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織,并實行直接申請登記制。對于在華境外非政府組織,《決定》則提出要引導其依法開展相關活動。

  為了推進社會組織的去行政化,2015年7月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》、《行業協會脫鉤管理辦法》,厘清行政機關與行業協會商會的職能邊界。2016年4月28日,十二屆全國人大常委會第二十次會議表決通過了《中華人民共和國境外非政府組織境內活動管理法》。2016年5月,為了更準確的反映社會服務機構的定位和屬性、與《中華人民共和國慈善法》的表述相銜接,此次修訂將“民辦非企業單位”名稱改為“社會服務機構”,將現行《民辦非企業單位登記管理暫行條例》名稱改為《社會服務機構登記管理條例》,形成了《社會服務機構登記管理條例》(《民辦非企業單位登記管理暫行條例》修訂草案征求意見稿)。2017年4月,新通過的《民法通則》將過去的《民法通則》將法人分為企業法人、事業單位法人、機關法人、社會團體法人四種類型。《民法通則》草案將法人分為營利法人、非營利法人和特別法人三類。這一階段,相關政策的出臺也達到了前所未有的高峰,更好地反映出政策制定者激發社會活力,促進社會組織發展的決心。

  (作者系民革上外支部黨員,上海外國語大學國際關系與公共事務學院副教授、博士生導師、公共管理系執行主任)

作者:俞祖成 )
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